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【思享家】美國的長臂管轄:概念、實踐及其應對

來源:光明網-理論頻道2019-06-21 10:23

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  作者:中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員 肖河

  美國以違反對伊朗制裁和金融欺詐為由要求加拿大政府扣押孟晚舟一案,讓長臂管轄一詞在整個中國幾乎都耳熟能詳。21世紀以來,不少中國企業和普通公民都曾經與美國“長臂管轄”產生過聯系,從空難賠償、金融服務、對外貿易、上市企業違規到專利費訴訟,不少領域均有過震動一時的判例。

  伴隨著美國對華經濟打壓逐步升級,針對華盛頓“濫用長臂管轄”的批評可謂不絕于耳,甚至營造出了一種“人人喊打”之勢。然而,正是在緊張的環境和憤怒的情緒中,才更加需要認清需要反對的到底是什么,需要面對的又到底是什么。一方面,長臂管轄本身就是一個混合的法律概念,在當前的中國語境下,又進一步衍生到政治行為領域,變得更加摻雜不純。另一方面,長臂管轄誠可謂是在全球化時代應運而生,其出現絕非偶然,而是針對其中的治理赤字有的放矢。我們應全面認識長臂管轄這一概念,在了解其內在規律的基礎上,做出恰如其分的時代思考和回應。

  法理上的長臂管轄

  長臂管轄是美國民事訴訟體系中的一個說法,其試圖解決的核心問題是如何對非居民行使管轄權。其中,主張對非居民的管轄權就意味著要與他者所主張的管轄權相沖突,因為“此地”的非居民通常是“彼地”的居民,將受到“彼地”法院的管轄。這一說法不是無緣無故出現在美國的:與中國這樣的單一制國家相比,管轄權沖突作為一個普遍問題在美國出現得更早,也更加突出。原因在于,美國是一個“合眾國”,聯邦下屬各州都有獨立的立法權,各州的法律差異較大。這意味著美國國內實際上一直存在十數個甚至數十個不同的管轄權。對于國內的潛在管轄權沖突,美國最高法院的最初態度非常“正統”。1877年,其規定法院只能對定居在法院地或者法院所在州能送達傳票的被告人行使管轄權。這是一種強調屬地管轄的管轄權規定。但是隨著跨州和跨國經濟活動的不斷增加,這種解釋逐漸不能符合美國企業和公民的現實需求,特別是不利于作為原告的美國公民在跨地域民事活動中維護自身的主張。因此以1945年國際鞋業公司訴華盛頓州案為契機,美國聯邦和各州開始主張對非居民的管轄權,這也被認為是長臂管轄的誕生。

  不過,“陽光底下無新事”,長臂管轄并不是某種突兀的“新發明”,在沒有長臂管轄之前,或者沒有這一概念的地方,也并非絕對沒有對非居民的管轄權。法律上的管轄權從概念上可以分為一般管轄權和特殊管轄權。所謂特殊,是指一國或者一州之所以可以對被告行使管轄權,是因為訴因涉及被告與前者之間的聯系。這里的聯系通常是指被告在法院所在地進行了某種活動,或者產生了某種影響。反之,一般管轄權則不依賴于具體活動的存在,例如作為一國居民的屬地管轄或者一國公民的屬人管轄。這里的特殊管轄在實踐中就可能意味著對非居民或者非國民的管轄,而這類管轄是在不同程度上普遍存在的。例如,即使是在較為嚴格地遵循屬地管轄原則的中國,民法體系中也長期部分存在這種基于聯系的管轄權主張。又如,合同簽訂地、抵押財產的所在地以及外國機構在中國設有代表處,都可以成為中國對涉及相關活動的非國民實施管轄的依據。因此,美國最高法院在1984年的判例中也用特殊管轄權來稱呼長臂管轄。不過,除了基于聯系的特殊管轄權之外,長臂管轄中又摻雜有其他管轄原則,主要是“效果原則”和“自愿服從原則”。前者指只要某一行為在一國或者一州造成影響,那么不論行為人的住所和國籍,不論該行為是否符合當地法律,都可以行使管轄。后者則是指非居民的被告人以明示或者暗示的方式表示接受管轄,例如應訴、答辯或者提起反訴等。

  由于混雜了多項管轄原則,長臂管轄最終呈現出了“法律混合物”的面貌。《美國沖突法重述》列舉了行使長臂管轄的十項標準,它們也被統稱為“最小接觸”原則。其中具有屬地管轄意味的包括(1)當事人在該州出現,(2)當事人在該州有住所,(3)當事人居住在該州;具有屬人管轄意味的是(4)當事人是該國國民或公民;遵循自愿服從原則的是(5)當事人同意該州法院管轄,(6)當事人出庭應訴;遵循聯系原則的是(7)當事人在該州從事業務活動,(8)當事人在該州曾為某項與訴因有關的行為,(10)當事人在該州擁有、適用或占有與訴因有關的產業;遵循效果原則的是(9)當事人在國(州) 外做過某種導致在該州發生效果的行為。正是因為吸納了多項管轄權原則,所以美國針對非居民的長臂管轄可謂法網森嚴,無所不包,給人一種“盡在網中”的印象。

  現實中的長臂管轄

  美國長臂管轄的本意是在跨州和跨境訴訟中盡可能地保護原告的利益,防止其受到外部管轄權的損害。在經濟全球化加速發展的時代,美國社會對長臂管轄的需求水漲船高。雖然在理論層面上講,長臂管轄有利于保護作為原告的美國企業和公民的利益主張,但是在司法實踐中又會面臨著極為顯著的成本問題。這種成本既源于本國司法資源和能力的有限性,也來自于其他國家管轄權的沖突。如果不加限制地采用長臂管轄原則,美國的司法體系必將不堪重負。因此,美國聯邦政府和各州都將長臂管轄的適用范圍作為一個專門議題來處理。

  對美國的州政府而言,只有一半左右支持“無限制長臂法案”,即不限定長臂管轄的適用范圍;另外一半則采用“列舉式長臂法案”,僅僅在一些特定行為領域主張對非居民的管轄。同時,在適用長臂管轄的情況下,美國最高法院的司法解釋也日趨嚴格,例如要求非居民與美國法院之間的聯系必須達到使得美國法院比被告行為地法院更具備做出管轄的資格。此外,美國法院還可以“不方便法院原則”為由,拒絕管轄符合長臂管轄要求的案件。所謂“不方便法院”是指,在管轄案件會給當事人和司法系統帶來種種不便,無法保障司法公正,無法迅速有效地解決爭議,同時還存在其他具備管轄權的替代法院的情況下,法院可以拒絕行使管轄權。例如在2004年包頭空難后,中國的空難遇難者家屬因為中國規定的空難補償過低,依據聯系原則在美國洛杉磯提起了針對東方航空的訴訟。但最終洛杉磯法院沒有審理。在聯邦法律層面,美國明確了反域外推定原則,即除非美國國會清楚表明意圖,并賦予法規域外適用性,否則只能推定該規則只與國內事項有關。這些做法都限制了長臂管轄的適用范圍。否則,不待其他國家抗議,美國司法體系就要因為本國公民的訴訟而陷入“透支”甚至癱瘓狀態。一個基本事實是,即使是美國,其一國的司法能力不可能足以解決世界范圍內與其相關的各類法律糾紛。

  現實中,中國公民和企業遭遇到的美國長臂管轄實踐主要分為兩類,第一是得到國會授權、主要行政部門執行的行政管轄,包括基于《出口管理法》的美國商務部的《出口管理條例》和美國財政部的《經濟制裁條例》,以及針對外國不正當競爭的《美國貿易法》中的“301條款”和針對知識產權侵權的《1988年綜合貿易與競爭法》中的“特殊301條款”。在執行這些管制措施的過程中,美國的行政部門——歸根到底是美國總統個人——具有高度的自由裁量權,而“被管理者”則沒有為自己辯護的渠道。第二主要是由司法體系主導的司法管轄,例如針對證券業欺詐的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》,針對洗錢的《愛國者法案》,針對商業行賄的《反海外腐敗法》,以及不特定的允許總統在面臨重大威脅時沒收外國在美資產的《國際緊急狀態經濟權利法案》,以及各州得到適用長臂法案授權的其他法律。司法管轄會按照美國的普通法程序進行訴訟,被告抗辯的權利至少在形式上能夠得到保障。兩類長臂管轄的區別在過去不久的中興事件和正在進行中的孟晚舟事件中表現得特別明顯:前者觸及的是《出口管理條例》以及之前與美國商務部達成的和解協議,因而遭遇的是包括出口權拒絕在內的行政處罰,并未走司法程序;而美國扣押孟晚舟所用的理由則是違反出口管制過程中的“銀行欺詐”行為,因此一直在走美國和加拿大的司法程序。

  一目了然的是,包括“301條款調查”在內的各種措施具有相當程度的隨意性和獨斷性,缺少公平合理的程序,根本就不是司法意義上的涉外管轄行為,而是一種基于美國總體經濟、金融實力的行政甚至是外交行為。相對而言,由美國司法部門主導的長臂管轄,雖然仍然具有政治意義上的選擇性,同時經常以最寬泛的方式解釋“最低接觸原則”,但至少在形式上保障了被管轄者的法律權利。因此,是否將兩類行為統稱為長臂管轄,理應存有疑問。

  基于理解的回應

  對于美國伸出的針對中國的,影響越來越大也越來越廣泛的“長臂”,我們應當要有冷靜的認識。在法理上,真正的長臂管轄有其合理之處,因為對于美國和中國這樣深度“走出去”的國家而言,要想充分保護本國公民的合法權利主張,必須通過某種形式擴張涉外管轄權。事實上這也是當前中國法律體系的發展趨勢之一。這種管轄權的擴張自然也會帶來“過度維權”的風險,但是從美國、英國的普遍司法實踐來看,由于受到司法資源和能力的限制,這種擴張通常是有邊界的,最終也能找到與傳統的屬地原則相融合的接合點。在這一過程中,各國的法律體系、一國內部的法律部門之間,難免會有爭論和沖突。既然長臂管轄的產生有其必然原因,中國也沒有必要固守一端,而是應當積極地參與到相關的爭論和實踐中去。

  就此而言,如果將美國所有試圖規制中國企業、公民的行為都稱為長臂管轄,反而有給美國行為“貼金”之嫌。一個基本事實是,并非所有根據法律規定采取的行為都是司法行為——國家對外宣戰通常需要按照法律規定得到國會的授權,但是戰爭本身無法律主張的公平正義可言。美國政府構筑的出口管制和金融制裁體系以及所謂的“301調查”均是如此,不過是在薄薄的一層法律面紗遮掩下的強權政治。強權政治看上去雖然簡單有力,但是因為其在根本上缺少被管轄者和旁觀者的承認和尊重,因此必須付出更大的資源代價才能夠加以維持。無節制地擴張這種所謂的“對外管轄”,只會導致自我破產。在美國試圖用強權政治改變中國的經濟體制、強迫歐洲在伊朗問題服從美國單邊做法的今天,它就已經走到了“過猶不及”的邊緣。對于這類做法,中國必須加以斗爭。

  全球化時代是一個利益錯綜復雜的時代,在經濟和社會結構發生重大變化的情況下,司法原則和實踐也不可能巍然不動。政治中最重要的一部分是公平正義的法律,這也是最能夠為世界人民所接受的政治。當前會出現全球治理赤字,在很大程度上就是因為政治和法律的全球化速度遠遠趕不上經濟、社會的全球化速度。長臂管轄固然有侵犯他國司法權力的色彩,但是其在管轄權上的主張并非全無道理,某種程度上可以將其視為構筑更為合理的全球法律秩序的一個爭論起點。與此同時,作為最有能力實踐長臂管轄的國家,美國又是最有能力推行強權政治的國家,而且這種強權政治還批著在國內“合法合規、有章可循”的外衣,甚至被普遍視為另一種形式的長臂管轄。總而言之,人們之所以會對長臂管轄的理解產生混亂,很重要的一個原因就是美國自身的“文過飾非”。對中國來說,在中美貿易摩擦日漸升級的緊張環境下,堅決抵制美國強權政治的同時,還應當用開放、發展的眼光看待全球化時代出現的各類問題,而長臂管轄是否可行、可欲,如何可行、可欲,自然也是其中之一。

[ 責編:李澍 ]
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